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水利管理體制的曆史變遷
來源:中國水利報 時間:2020-10-13 字體:[ ]

自古以來,我國就有重視水利事業的傳統,曆代專門設有相應管理水利機構,頒布了有關河渠、灌溉法律法規,興建了大量的渠、塘、陂、堰、運河等水利工程。在一定程度上說,我國古代水利管理體制與機構設置,是隨著我國經濟社會發展和治水治河實踐的不斷豐富而演進的。

曆史上曾主管全國漕運的機構——總督漕運部院

堯舜時期

传说堯舜時期,中原洪水泛滥成灾。尧命令禹的父亲鲧治水未果。舜命大禹为司空负责治水,总领百官。从此,禹与益、后稷遵照舜的命令治水,改堵为疏,把洪泛区分为若干责任区,命令当地诸侯百官征集民夫整治水土。这时的司空,专司百工,水利管理仅是其职责中的一部分,实施范围主要在黄河流域。西周的司空,位次三公,与六卿相当,与司马、司寇、司士、司徒并称五官,掌水利、营建之事,是掌管代表当时最先进水利科学技术的手工业制造的官员。

春秋戰國時期

春秋戰國時期,各诸侯国负责所辖地区的水事活动和水治理。当时诸侯国主要让司空负责修筑堤防,如《荀子·王制》载:“修堤梁,通沟浍,行水潦……司空之事也。”由于互争水利、互避水害,水事纠纷日益增多,治河机构逐渐扩大,国家普遍增设水官、都匠水工等负责治河、开渠等事务。如《管子·度地》记载:“置水官,令习水者为吏。大夫、大夫佐各一人,率部校长、官佐各财足。乃取水(官)左右各一人,使为都匠水工。令之行水道、城郭、堤川、沟池、官府、寺舍及州中,当缮治者,给卒财足。”

秦漢時期

秦漢時期,国家统一,秦设都水长、丞,掌管国家水政,并制定出一系列法规、条款,其中《田律》是中国最早制定的农田水利法规。《田律》中有与黄河直接相关的“决通川防,夷去险阻”的条文,即拆除战国以来修筑的影响行洪和水上交通的阻碍物,以利修守。故秦之统一,也促使黄河河政趋向统一。汉承秦制,中央治水官员仍设都水长、丞,并在太常、少府、司农、水衡都尉等下设都水官。因都水官数量众多,汉武帝特设左、右都水使者管理都水官。到汉哀帝才罢都水官员和使者,设河堤谒者,并规定沿河地方郡县官员负有修守河堤的职责,修守河堤的人数有时多达万人以上。汉武帝(前140—前87年在位)以前,“都水使者居京师以领之,有河防重事则出而治之”,相当于钦差大臣的身份,可能是临时任职。到了成帝始建四年(前29年),以王延世为“河堤使者”,从此黄河上设置了专职官员,河政得以事权统一。

三國魏晉時期

三國魏晉以來,中原戰亂,治河機構仍承漢制,除設都水使者、河堤使者、河堤谒者、水衡都尉外,水部下又有都水郎、都水從事等,但是這些官員的職位都不高,後來逐漸減少,甚至有時只剩一人,治河機構大規模縮減。

雖然社會動蕩分裂影響了水利事業的進程,但水利總體還是向前發展的。特別是曹魏、晉時,初步設置了中央水利機構——水曹、都水台。曹魏時,中央行政機構的尚書台下設職能部門二十三曹,其一爲水曹,置水部郎,自此我國曆代中央始有專門水利機構的設置。都水台始于西晉,初置都水台有使者、主簿、令史等職,另外還有河堤谒者,主要負責治河。南北朝也置有都水台,並設使者、參軍、河堤谒者等職。

隋唐五代時期

隋初有水部侍郎,隸屬工部,下設都水台,後改台爲監,又改監爲令,統舟楫、河渠兩署令。隋朝雖在開鑿運河、修建宮殿等大規模工程上下了大力氣,但對黃河下遊河事不夠重視,河防機構也較爲薄弱。唐承隋制,除在尚書省工部之下專設水部郎中、員外郎以外,又置都水監。唐代地方官員皆兼領河事,治河主要依靠地方政府。據《水部式》記載,爲加強鄭白渠的管理,在灌區設泾堰監專門管理機構,接受京兆少尹垂直統轄,並詳細編制用水准則,對渠道維修、報批和監督都有詳細要求。

戰事頻繁,黃河時常決溢成災,治河機構略有加強。後唐時除設河堤使者之外,又設水部郎中、河堤牙官、堤長、主簿。北宋時期,國家又複統一,黃河下遊逐步形成專職河官與地方河官相結合的河防體系。

宋初都水監職掌隸屬三使司,朝廷未設置專職河官,朝廷每遇河事便派官員出京巡視堤防,主持治河,遂成慣例。乾德五年(967年),朝廷命令沿河地方官吏兼理河務,仁宗天聖五年(1027年),又命令轉運使兼理河防工作。仁宗嘉祐元年(1056年)十一月,正式設置都水監,下有判監、同判監事各一人,丞二人,主簿一人。此後,都水監機構日益龐大。

金代治河機構承襲宋制,中央政府設都水監,並在尚書省下設工部。宣宗興定五年(1221年)另設都巡河官,沿河地方官員也都兼理河務。金章宗泰和二年(1202年)頒布《河防令》,下遊河防修守體制進一步加強。

元明清時期

元明時期,我國仍以工部掌天下百工政令。元朝都水監的品秩有所升高,由四五品升爲從三品,員額也有增加,機構龐大,人員衆多,官屬雖盛于往昔,實則職權分散。

明代治河兼治運,由漕運都督兼理河道。永樂年間,派工部尚書宋禮治河,此後又遣侍郎或都禦史治河。成化年間,以王恕爲總理河道,爲黃河上設總理河道之始,隆慶年間總理河道又加提督軍務職銜。山東、河南兩省巡撫兼理河務,其組織機構愈見統一,職權愈見集中。

清代河防機構設河道總督專領河政,是主管黃河、運河或海河水系事務的水行政長官,簡稱“總河”。下設管河道、廳、汛、堡,由道員、同知、通判、州同、州判、縣丞、主簿、巡檢分段修守河防,沿河各級地方政府仍有修守職責。鹹豐五年(1855年)後,河務歸地方管理,河道總督便演變爲常設機構,有點類似現在的流域機構。

纵览历史,到隋唐时期,中央政府基本形成两套相对独立的水利机构——水部和都水监,标志着我国古代水利管理体制已成熟并定型。水部属于政府行政职能部门,掌管水利政令,进行水行政管理;都水监属于水利工程施工组织管理部门,具体负责河道、堤防工程以及运河开挖、疏浚等工作。水部和都水监没有隶属关系,但都水监受水部监督。宋元明清時期,我国古代水利行政管理体制虽有变化,但基本沿承隋唐时期的水部和都水监管理体制。

我國古代水利管理體制與機構設置爲當時的治水興國提供了強大制度保障和技術支撐,同時也爲我國當代水治理事業和治理能力現代化建設提供了借鑒。


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